Hangi bütçe fazlasıyla varlık fonu kurdunuz?

Ekonomist Uğur Gürses, Hazine uhdesinde bulunan bir kısım kamu sermayeli şirketler ile özelleştirme programında bulunan bazı şirketlere ait hisselerin Bakanlar Kurulu kararıyla Türkiye Varlık Fonu’na devredilmesiyle ilgili olarak “Anlamsız, hukuk dışı bir uygulama” dedi. Söz konusu kararla Varlık Fonu’na devredilen kuruluşların çiftlik gibi kullanılacağını savunan Gürses, “Olağanüstü hâl (OHAL) ile ilgisi olmayan bir kanun hükmünde kararname (KHK) ile ‘yetki’ yaratılıp şirketler, bankalar Varlık Fonu’na devredilmiş oldu” diye konuşurken, bizde varlık fonun ne olduğunu daha iyi anlamak için, Muhfi Eğilmez’in sayfasında konu ile ilgili görüşlerini paylaşmayı anlamlı bulduk.

Mahfi Eğilmez’in konuyla ilgili yazısı olduğu gibi aşağıda:

Ulusal Varlık Fonları, çeşitli finansal varlıklara yatırım yaparak gelirini artırmayı hedefleyen, devletin sahipliği ve yönetimi altında çalışan fonlardır. Bu fonun geliri genellikle bütçe fazlalarından oluşur. Bir ülke eğer bütçe fazlası veriyorsa bu fazlayı 4 şekilde kullanabilir: (1) Harcamalarını artırır. (2) Mevcut vergi yükünü düşürür. (3) Borçlarını erken ödemeye tabi tutabilir. (4) Bir varlık fonu kurarak bütçe fazlalarını buraya aktarır ve bu fonla ulusal ya da yabancı bazı finansal varlıkları satın alıp gelirlerini artırmaya çalışarak gelecek kuşaklara refahı aktarma yoluna gidebilir.

Bu tür fon yönetimlerinde temel hareket noktası varlıkları risk ve getiri dengesini gözeterek kazanç amaçlı kullanmaktır. Bu işlemleri, bütçe kısıtlamaları ve parlamentonun sıkı denetimi altında yürütmek kolay değildir. Varlık fonu kuruluşunun bir nedeni de bu kısıtlamalardan kurtulmaktır.

Varlık fonunun amacı nedir, nerede kurulur?

Bir varlık fonu kurulmasının genel olarak iki temel amacı vardır: (1) Ülke ekonomisinin, konjonktürel etkilerden kurtarılarak istikrarlı biçimde işlemesini sağlamak. (2) Gelecek kuşaklara refah aktarabilmek. Bu çerçeveden bakınca fonun varlıkları ve getirilerinin karşılaşacağı risklerden yüksek olması gereklidir.

Varlık fonlarının kuruluş yeri olarak iki farklı uygulama söz konusudur: (1) Varlık Fonları, Merkez Bankası nezdinde kurulabilmektedir. Merkez Bankaları, rezervlerini değerlendirirken benzer işlemler yaptıkları için belirli bir deneyime sahiptirler. Ayrıca Merkez Bankalarının bağımsız yapısı bu tür fonların yönetimini siyasal etkilerden uzak yürütebileceği izlenimi vermekte, dolayısıyla kamuoyu nezdinde güven yaratmaktadır. (2) Varlık Fonları, ayrı bir şirket ya da idare olarak kurulabilmektedir. Bu tür bir kuruluşun, kendisini kanıtlayana kadar güven sorunuyla ve eleştirilerle karşılaşması olasılığı yüksektir.

Varlık fonunun temel dayanağı nedir? 

Bir varlık fonu kurulabilmesi için her şeyden önce bir varlık ya da kamu elinde oluşmuş bir gelir fazlalığı olması gerekir. Buna göre varlık fonları iki şekilde kurulabilmektedir: (1) Bir veya birden fazla emtiaya dayalı fonlar: Bunlar genellikle ihraç edilen emtianın gelirleri nedeniyle oluşan bütçe fazlalarından oluşur. Tipik örnekleri körfez ülkelerinin kurdukları fonlardır. Bu fonların çoğu ihraç edilen petrolden sağlanan gelirlerle oluşturulmuştur. Norveç’in kurduğu emeklilik fonu da benzer şekilde Kuzey Denizinden elde edilen petrol gelirlerinin yarattığı bütçe fazlasını gelecek kuşaklara aktarmayı amaçlamaktadır. (2) Bir emtiaya dayalı olmayan fonlar: Bunlar ya Dış ticaret fazlaları ile ya da emeklilik fonlarında biriken paralarla oluşturulmaktadır. Bu tür fonların tipik örnekleri Çin, Kore ve Hong Kong gibi ülkelerin kurdukları varlık fonlarıdır. ABD’nin her iki örneğe de giren birden fazla varlık fonu bulunmaktadır.

Varlık fonu nereye yatırım yapar?

Varlık fonları, ağırlıklı olarak, devlet tahvillerine, hisse senetlerine, yatırım fonlarına, çeşitli projelere geçici ya da kalıcı ortaklıklar yoluyla girip yatırım yaparlar. Bazı ülkeler varlık fonlarının yatırımlarıyla ilgili bazı kısıtlamalar ve standartlar getirmişlerdir. Örneğin birçok ülkede varlık fonları için S&P ve Fitch’in BBB – ve Moodys’in Baa3 kredi notları yatırım yapılabilir en düşük not olarak kabul edilmekte, bu notun altında kredi notu olan ülke tahvillerine yatırım yapılamamaktadır.

2006 yılında yaşanan subprime mortgage ve 2008 yılında yaşanan Lehman Brothers krizlerinin ardından ABD başta olmak üzere bu fonların bir bölümünün finansal sektör kuruluşlarını kurtarmakta kullanılması bunların uluslararası tartışma ve eleştirilerin hedefi haline gelmelerine neden olmuştur.

Türkiye Varlık Fonu’nun temel nitelikleri

Türkiye Varlık Fonu kurulmasına ilişkin yasanın genel gerekçesi ve başlıca maddelerindeki hükümlerden hareketle bu fonun niteliklerini ve amaçlarını özetleyebiliriz.

(1) Türkiye Varlık Fonu Yönetimi A.Ş. adı altında 50 milyon TL sermayeli bir anonim şirket kuruluyor. Başbakanlığa bağlı olarak çalışacak olan şirketin sermayesi, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından konulacak. Şirketin yönetim kurulu en az 5 kişiden oluşacak ve başkan ve üyeleriyle şirket genel müdürü Başbakan tarafından atanacak. Bu anonim şirket özel hukuk hükümlerine tabi olacak. Şirket Türkiye Varlık Fonu İçtüzüğünü hazırlayacak ve bu iç tüzüğün tescili ile Türkiye Varlık Fonukurulacak. Ayrıca gerek görülmesi halinde Türkiye Varlık Fonuna bağlı alt fonlar kurulabilecek.

(2) Şirket tarafından Türkiye Varlık Fonu adına gerçekleştirilebilecek işlemler şöyle sıralanıyor: Yerli ve yabancı şirketlerin hisse senetleri, özelleştirme kapsam ve programına alınanlar dâhil olmak üzere Türkiye’de kurulan ihraççılara ait payların alınıp satılması. Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar hükümleri çerçevesinde alım satımı yapılabilen yabancı kamu, özel sektör ve kamu borçlanma araçları ve ihraççı paylarının alınıp satılması. Vadeli mevduat ve katılma hesabı işlemlerinin yapılması. Hazine taşınmazları ve mevduat sertifikaları, altın ve diğer kıymetli madenler ile bu madenlere dayalı olarak ihraç edilen sermaye piyasası araçlarının alım satım işlemlerinin yapılması. Fon katılma payları, repo ve ters repo işlemleri, kira sertifikaları, gayrimenkul sertifikaları, varantlar ve sertifikalar, Takasbank para piyasası işlemleri, türev araç işlemlerinin nakit teminatları ve primleri, özel tasarlanmış yabancı yatırım araçları ve ikraz iştirak senetleriyle ilgili işlemlerin yapılması. Ulusal yatırımlar ile uluslararası alanlarda diğer devletler ve/veya yabancı şirketler tarafından yapılacak yatırımlara iştirak ve bunlarla sınırlı olmamak üzere diğer yatırım araçları işlemlerine girilmesi.

(3) Türkiye Varlık Fonunun kaynakları şu şekilde sayılıyor: a) Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından; özelleştirme kapsam ve programında bulunan ve Türkiye Varlık Fonuna devrine karar verilen kuruluş ve varlıklar ile Özelleştirme Fonundan Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına karar verilen nakit fazlası. (b) Kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklardan; Bakanlar Kurulu tarafından Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından yönetilmesine karar verilenler. (c) Türkiye Varlık Fonu tarafından yurtiçi ve yurtdışı sermaye ve para piyasalarından ilgili mevzuat kapsamında yer alan izin ve onaylar aranmaksızın sağlanan finansman ve kaynaklar. (d) Para ve sermaye piyasaları dışında diğer yöntemlerle sağlanan finansman ve kaynaklar.

(4) Şirket, Şirket tarafından kurulacak diğer şirketler, Türkiye Varlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonlar Sayıştay denetimine tabi olmayacak. Şirket ve fonlar bağımsız denetime tabi olacaklar. Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak fonlar, Sermaye Piyasası Kanunu kapsamında bağımsız denetime tabi olacak.

(5) Şirket, varlık Fonu ve bu yasaya göre kurulan şirketler, alt fonlar gelir ve kurumlar vergisinden muaf tutuluyor, ayrıca yapacağı işlemlerin bir bölümü de KDV gibi vergilerden istisna ediliyor.

Türkiye Varlık Fonundan beklentiler

Türkiye Varlık Fonundan beklentiler yasanın genel gerekçesinde sıralanmış bulunuyor. Buna göre;

(a) Türkiye Varlık Fonunun kurulmasıyla büyüme oranında artış sağlanacak.

(b) Sermaye piyasalarında büyüme ve derinleşme hızlanacak.

(c) İslami finansman varlıklarının kullanılması yaygınlaşacak.

(d) Yapılacak yatırımlarla yüzbinlerce kişiye istihdam olanakları sağlanacak.

(e) Savunma, havacılık, yazılım gibi alanlardaki yerli şirketlerin sermaye ve proje bazında desteklenmesiyle küresel oyuncu konumuna geçmeleri sağlanacak.

(f) Otoyollar, Kanal İstanbul, Üçüncü Köprü ve Havalimanı, Nükleer Santral gibi büyük altyapı projelerine kamu kesimi borcu artırılmadan finansman bulunacak.

(g) Katılım finansmanı sektör payı artırılacak.

(h) Arz güvenliğini sağlamak üzere, Türkiye için önem taşıyan petrol, doğalgaz gibi yurtdışındaki stratejik sektörlere bürokratik kısıtlamalara bağlı olmadan doğrudan yatırım yapılabilmesi gerçekleştirilecek.

(i) Bu Fon, ekonominin yapısal sorunlarını aşmakta katkı sağlamanın yanı sıra dış politikanın önemli bir enstrümanı olarak Türkiye’nin uluslararası arenada daha fazla söz sahibi olmasına katkı sağlayacak.

Türkiye Varlık Fonu’na ilişkin eleştirilerim

(1) Türkiye Varlık Fonu, yukarıda ana çizgilerini özetlediğimiz şekliyle herhangi bir emtiaya ya da bir gelir fazlalığına dayanmamaktadır. Türkiye’nin petrol, doğalgaz gibi bir emtiayı ihraç ederek elde ettiği gelirleriyle yaratabildiği bir bütçe fazlası olmadığı gibi cari fazlası veya fazla veren bir kamu emeklilik sistemi de yoktur. Tam tersine Türkiye, son dönemlerde azaltmış olsa da bütçe açığı ve cari açık veren, kamu emeklilik sisteminin açığını da bütçeden karşılayan bir sisteme sahiptir. Gelir fazlası olan tek kamu fonu İşsizlik Sigortasıdır. O da bu amaç için kullanılamayacak bir fondur. Özetle Türkiye’nin bir varlık fonu kurmak için gerekli emtiası da gelir fazlası da yoktur.

(2) Fon’un gelirleri sıralanmış olduğu halde giderlerinin hangi alanlara yöneleceği konusunda yasada hiçbir açıklama bulunmamaktadır. Hangi giderlere yöneleceğini kanun metninden değil genel gerekçedeki açıklamalardan anlıyoruz. Bu durumda bu yasaya göre yapılacak gider denetiminin neye dayanarak yapılacağını çıkarmak mümkün görünmemektedir.

(3) Varlık Fonu için yeni bir gelir tanımlanmamakta, sadece bütçeye gidecek gelirlerin bir bölümü bu Fon’a aktarılmış olmaktadır. Normal olarak bütçeye aktarılan özelleştirme gelirlerinin Fon’a yönlendirilmesi ve bütçe gelirlerinden Fon’a pay verilmesi, bütçe gelirlerinin azalmasına ve dolayısıyla bütçe açıklarının artmasına yol açacak bir gelişmedir.

(4) Bankaların finans sektöründeki egemenliğinin azaltılması, İslami finans uygulamasının artırılması gibi bir Varlık Fonu’ndan beklenmeyen bir takım amaçların bu çerçeveye yüklenmesi zaten sıkıntılı olan düzenlemeyi iyice sıkıntıya sokmuş görünmektedir.

(5) 1996 – 97 yıllarında Erbakan’ın koalisyon hükümeti sırasında bir uygulama popülerlik kazanmıştı: Kamu kaynak havuzu. Bütçe dışındaki kamu kesimine ait kaynaklar bu havuzda toplanmaya ve buradan harcanmaya çalışılıyordu. Bu havuza her gün yeni bir kaynak aktarılıyor, bir süre sonra bu aktarımların başka bir alandaki dengeyi bozduğu görülünce yeni kaynak arayışları gündeme geliyordu. Türkiye Varlık Fonunun kaynaklarına bakınca aklıma Erbakan’ın Kamu Kaynak Havuzu uygulaması geldi.

(6) 1940’ların sonunda ve 1950’lerde Amerikalı ünlü karikatürist ve çizgi romancı Al Capp’ın yarattığı ve Shmoo adını verdiği bowling oyunundaki kukalara benzer hayali bir hayvan vardı. Müthiş sevimli bir tipti Shmoo. Siz ne hayal ederseniz o oluyordu. Örneğin tavuk olarak yemek isteseniz tavuk, et olarak yemek isteseniz et oluyordu.  Kendi kendine çoğalabiliyordu. Türkiye Varlık Fonundan beklentileri okuyunca da aklıma Shmoo geldi.

(7) Başka ülkeleri bilemem ama Türk tarihi bu tür mali buluşlarla doludur. III. Selim’in padişahlığı sırasında 1793 yılında İrad‑ı Cedid Hazinesi kurulmuş ve böylece Osmanlı İmparatorluğu’nda tek ve merkezi Hazine düşüncesinden ilk sapma ortaya çıkmıştır. Bunu Tersane Hazinesi ve Zahire Hazinesi izlemiştir. Sonraki dönemlerde Hazine sayısı artmaya devam etmiştir. Mukataat Hazinesi, Mansure Hazinesi, Redif Hazinesi, Darphane Hazinesi ve Maliye Hazinesi bunların en önemlileridir. Hazinelerin çoğalması Osmanlı mali sistemini rahatlatmamış, tam tersine mali disiplini alt üst etmiştir. Hazine sayısının artmasının Osmanlı İmparatorluğu’nun çöküşünde özel bir yeri vardır. 1839 yılında tek ve merkezi Hazine sistemine geri dönülmüştür.

1980’li yıllar, bütçe dışı fonların yarattığı çoklu hazine sistemine geri dönüş yılları olmuştur. Çoklu hazine sisteminin en zararlı yönü, merkezi hazinenin gelirlerinin dağılması, gider önceliklerinin kaybolması, belirli gelirlerin belirli giderlere ayrılması nedeniyle zorunlu olan bir takım giderlerin yapılamaması ve bütün bunların sonucunda kamu yönetiminde mali disiplinin ortadan kaybolmasıdır. 1994 ve 2001 krizlerini hazırlayan altyapıda bu fonların olumsuz katkısı önemli yer tutmaktadır.

2000’li yıllarda yapılan yapısal reformların en önemlilerinden birisi bu çoklu mali yapının giderilmesi olmuştu.

Kaynaklar

1. Sevinç Akbulak, Yavuz Akbulak, Ulusal Varlık Fonları, Marmara Üniversitesi İİBF Dergisi, Yıl 2008, Cilt XXV, Sayı 8, sayfa 237 – 262.
2. International Working Group of Soverign Wealth Funds, Soverign Wealth Funds, Generally Accepted Principles and Practises (Santiago Principles), October, 2008.
3. Türkiye Varlık Fonu Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun. http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2016/08/20160826-1.pdf
   4.European Comission, Sovereign Wealth Funds,

http://ec.europa.eu/finance/capital/third-countries/sovereign_wealth_funds/index_en.htm

5. Yavuz Cezar, Osmanlı Maliyesinde Bunalım ve Değişim Dönemi, Alan Yayıncılık, 1986.
6. Ziya Karamursal, Osmanlı Mali Tarihi Hakkında Tetkikler, Türk Tarih Kurumu Yayınları, 2. Baskı, 1989.
7. Mahfi Eğilmez, Hazine, Remzi Kitabevi, 10. Basım, 2012.